孙善学：对1+X证书制度的几点认识

二、1+X是实践基础上的制度设计

早在1993年，《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》就正式提出“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。之后的25年中，前10年在职业院校开展了“两种证书”试点，后15年着力推行“双证书”制度，双证书制度实践探索不断深化，对促进教育教学改革、培养学生职业技能、提高就业能力发挥了重要作用，积累了宝贵经验。随着时代发展和科技进步，实行双证书制度出现了一些新问题。

一是现代科技革命对传统产业体系和社会分工体系产生着巨大影响，相对于不断涌现的新职业，职业资格证书开发速度跟不上形势发展变化。同时，在深化“放管服”改革背景下，国家对职业资格证书的数量做了较大幅度减少，目前仅保留了140种，除了涉及国家财产、人民生命健康安全、消费者权益等资格类证书之外，将职业（工作）规范要求、职业技能评价等责权下放给行业企业。现有职业资格证书覆盖面不够、更新周期长，出现不够用、不好用、跟不上的情况。

二是由行业企业组织开发的社会化证书，总体而言，通用性强、认可度高、含金量足的不多，大多数证书存在着口径宽窄不一、内容交叉重叠、稳定性不足、适用范围不广和规范性不强等问题，还不能满足职业院校人才培养需要。

三是国家职业资格证书、行业企业的社会化证书主要应用于职业领域，并没有考虑学校职业教育的特点和需要。加之双证书出自不同体系、适用不同规则、遵循不同逻辑，各有各的标准，彼此融合起来难度较大，难以在同一个课程体系和教育过程中落地。

双证书中关于职业资格证书标准纳入学校职业教育体系的理念无疑是正确的，主要面临的问题是证书覆盖面不够、不能及时反映科技发展趋势和市场需求变化、培训模式证书管理存在体制机制不顺等，亟待寻求新的制度支撑。可以说，双证书制度为1+X证书制度提供了实践基础，但1+X证书制度在概念、定位、“X”证书开发建设主体、运行机制、管理模式等方面都发生了根本的变化，更重要的是1+X作为一个整体成为学校职业教育的制度基础，“1”与“X”教育培训对象相同、内容互补、目标同向，相比双证书中两种证书之间关系有了质的区别。将“X”定义为“职业技能等级证书”，与国家职业资格证书概念不同、口径不同、划分的等级层次也有不同，所以1+X不是双证书制度的延续，也不是双证书制度的“升级版”。

职业技能等级证书归类于职教法第八条“培训证书”范畴。按照职教20条规定，这类证书是在国家人力资源和社会保障行政部门、教育行政部门统筹指导和监督管理下，由职业教育培训评价组织负责开发、考核、颁证，采用社会化建设机制，职业学校负责1+X证书制度的具体实施。这些做法都是对传统意义上的培训证书开发建设管理机制的发展和完善。

三、如何处理X与职业资格证书关系

实行1+X证书制度之后，职业学校是否继续推行“双证书”制度，如何处理“X”证书与职业资格证书等的关系，需要有一个明确意见。

在职业院校开展职业资格证书教育和培训活动仍有普遍意义。

一是职教法第八条规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业技能等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”职业学校开展职业资格证书教育有法律依据。

二是部分行业从业条件设置了必须取得相应的职业资格证书的要求，比如海事局对于从事航海作业人员有两类（专业合格证书、适任证书）10余种证书要求，又如从事医疗服务、教育服务需要有医护或教师资格证等，这种情况还有很多。

三是目前职业学校承担了大量面向社会从业人员的职业资格培训工作，这是职业学校的重要办学功能，需要保留。因此，在将来广泛推行1+X证书制度，是否保留国家职业资格证书教育需要按照专业人才培养要求和就业要求，由各职业学校自主确定，并纳入人才培养方案中。

如何看待“X”与其他社会性培训证书的关系。目前由行业企业组织等开发的社会化证书非常多，这些证书总体上应归类于职教法第八条“培训证书”范畴，少数由行业颁发的带有准入性质或权威性水平评价的证书也具有资格证书功能，在一定范围内从业者适用。对那些水平较高、具有职业资格性质的证书仍可以归为“双证书”制度教育的范畴在职业学校中的推广使用；对那些不够规范、认可度不高、通行性不强又确属市场需要的，鼓励和支持职业教育培训评价组织加大“职业技能等级证书（X）”开发力度，便于院校采用。

社会上还有一些证书对于提高职业教育人才培养质量和就业竞争力有一定帮助。如，大学英语四六级考试、普通话测试、计算机考试、托福、雅思等，还有其他一些在国内外流行范围比较广的证书，可否作为X纳入1+X的框架中来？这里应考虑有两个判别标准。

其一，是否属于“职业技能”范畴，可以是行业企业普遍认可的职业技能，也可以是软技能，但不能强拉硬拽，与职业技能不沾边的不宜纳入。如，托福考试培训是为了留学而不是为了工作，尽管对提高英语软技能有关系，也不应该纳入。

其二，这些社会培训在纳入国务院教育行政部门的目录管理之后，愿意向教育行政部门提供标准及题库，愿意接受监督检查和指导，否则无法评判这类培训证书的水平，也就无法为其背书。

显然前面列举的英语四六级考试、普通话测试等不会提供标准和题库。对于此类证书，应把选择权交给学生，不宜在人才培养方案中做硬性要求，也不宜作为1+X证书制度涉及范畴。

四、1+X是相生相长的标准体系

职教20条提到，“要进一步发挥好学历证书作用，夯实学生可持续发展基础，鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾。”也就是说，学历证书“1”与职业技能等级证书“X”是基础与拓展关系，“1”具有基础性、主体性，要解决德智体美劳全面发展与职业对应的专业技术技能教育，为学生可持续发展打下基础；“X”具有针对性、引导性、先进性，解决职业技能、职业素质或新技术新技能的强化、补充或拓展问题。从职业院校育人角度看，1+X是一个整体，构成完整的教育目标，“1”与“X”作用互补、不可分离。

放在同一个教育过程中，“1”与“X”有融合、置换、补充三种关系。“融合”是指同一个教育过程获得两个证书，获取“X”证书的学习时间与获得学历证书的时间基本重叠，“X”证书的口径与专业口径基本一致，覆盖职业岗位范围较大，行业通用性较强；“置换”是指同一个教育过程分成若干个部分，拿出其中的某个部分由负责“X”证书和标准开发的培训评价组织来提供，“X”证书的口径对应职业岗位（群）的工作任务或任务集，适用范围可能有区域性；“补充”是指面对新出现的职业或者传统职业出现的新技术、新要求，职业院校暂时没有能力开出的内容，由培训评价组织来承担，“X”证书的口径对应专项能力或技术技能单元，适用范围比较大。以上三种情况，第一种情况相当于由培训评价组织替代了学校教育，这种情况可能比较少，也不一定提倡；第二、第三种情况可考虑作为“X”证书和标准开发的重点。

1+X是相生相长的标准体系，因为“1”与“X”都以职业院校的专业及其对应的职业岗位群为证书与标准开发的背景，并共同应用于同一个教育过程中。两者结合得好，将有利于增强学习者职业技术技能水平和综合职业素质，有利于推动产教融合，促进高质量就业，提升职业教育服务能力。“1”与“X”的相生相长还体现在他们之间的“配伍”关系，不能简单、机械地将中职、高职、职教本科同职业技能等级证书的初级、中级、高级一一对应，这样的话容易将职业技能等级变成又一套学历体系，“书证同质”会失去1+X证书制度的改革意义。在试点安排中，中职学校主要考虑初级与中级，高职主要考虑中级与高级，这只是试点工作的需要。

如何建立起“1”与“X”的“配伍”关系？关键是要以行业企业的社会用人层次和标准来确定“1”的学历层次与“X”证书等级的对应关系。如，某行业中若干家企业的同一个人力资源层次要求是高职毕业生（1=高职）、中级职业技能等级（“X”＝中级），则形成了这个专业对应的这类企业用人层次的“1”与“X”的匹配关系。所以，1+X证书制度还有一个非常重要的基础工作就是做好专业调研和企业职业岗位与用人需求分析，绝不是随便拿来一个“X”就行，否则“1”与“X”就称不上相生相长了。

五、X开发机制体现出治理体系新变化

职教20条规定：“培训评价组织应对接职业标准，与国际先进标准接轨，按有关规定开发职业技能等级标准，负责实施职业技能考核、评价和证书发放。”这说明职业技能等级证书“X”的开发主体不是政府机构，不是职业院校，也不是行业协会或其他研究机构、事业单位，而是“职业教育培训评价组织”，这是一个新概念，也是制度设计的要点之一。

谁会成为职业教育培训评价组织？职教20条中提出“优先从制订过国家职业标准并完成标准教材编写，具有专家、师资团队、资金实力和5年以上优秀培训业绩的机构中选择。”可见，培训评价组织的原形是培训机构，应具有职业培训资质、标准开发经验、技能评价能力、优秀培训业绩、合法经营纪录，有基础、有实力、有队伍、有影响，受到业界广泛认可。目前，我国职业培训机构虽然比较多，但普遍以开展培训为主，较少涉及标准制订和管理。看来，从以培训为主业调整为培训与评价兼有，甚至以证书标准开发、培训指导、评价考核、证书管理为主，还需要加快现有培训机构的转型、提质、升级。培训评价组织作为一个新鲜事物出现，尚有一个扶植培育的过程。各级政府部门、职业院校、行业企业和社会各界应善待新鲜事物，热心支持培训评价组织健康规范发展，加快“打造一批优秀职业教育培训评价组织”。

让职业教育培训评价组织成为职业技能等级证书及标准的开发建设主体，对考核、颁证等相关业务活动以及证书水平、质量、声誉负总责，体现了国务院在职业教育和培训体系建设中实行“放管服”改革的决心，是国家推进职业教育治理体系和治理能力现代化的重大举措。职业教育培训评价组织是政府统筹管理、社会多元办学大格局中的一块重要“拼图”，是职业教育治理模式和治理体系的新变化，对于促进办学模式由参照普通教育向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变有积极意义。为此，职教20条中还专门就政府职能转变和职责定位问题提出“政府通过放宽准入，严格末端监督执法，严格控制数量，扶优、扶大、扶强，保证培训质量和学生能力水平。要按照在已成熟的品牌中遴选一批、在成长的品牌中培育一批、在有需要但还没有建立项目的领域中规划一批的原则，以社会化机制公开招募并择优遴选培训评价组织。” 同时要求“行业协会要积极配合政府，为培训评价组织提供好服务环境支持”。

六、分工协作推进1+X证书制度试点工作

1+X证书制度改革是一个复杂的系统工程，关系到利益相关方的实际利益，也将深刻改变职业院校办学活动。为了把握好改革方向，职教20条提出“从2019年开始，首先在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点工作”。试点内容应包括若干个技术技能人才紧缺领域“X”证书与标准开发建设、培训大纲及教材开发、考试题库建设、培训站点建设、考核站点建设、信息化平台建设、学分银行建设、相关管理体制机制建设以及培训、考核、颁证、信息查询服务、补贴发放等具体工作，此外还涉及标准制订规范、流程、技术等元问题研究和相关基础制度建设。

职教20条明确了人社部、教育部的职责分工，“国务院人力资源和社会保障行政部门、教育行政部门在职责范围内，分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人力资源和社会保障行政部门负责），国务院人力资源和社会保障行政部门组织制定职业标准，国务院教育行政部门依照职业标准牵头组织开发教学等相关标准。”并明确“各类职业技能等级证书具有同等效力，持有证书人员享受同等待遇。”两部门还要负责建立职业技能等级证书培训评价监督管理体系，以及职业教育培训评价组织的遴选及相关管理工作。相应地，省级人力资源和社会保障行政部门、教育行政部门在各自职责范围内做好相关工作。省级教育行政部门指导辖区职业院校开展1+X证书制度改革，协调处理改革过程中出现的新情况新问题。

培训评价组织承担“X”证书与标准的开发建设，是极其重要的一环，直接关系着证书制度改革的成效。制度创建伊始，培训评价组织所代表的社会利益显然要远大于自身利益，要有国家担当、国际视野、长远战略、奉献精神，要有攻坚克难的思想准备，方能承担起重要使命。“X”证书的开发既要聚焦学校职业教育问题和需求对症下药、量身定做，更要符合行业企业技术发展和生产需求实际，因此，证书和标准的开发建设离不开职业院校、行业企业等多方参与，职业教育培训评价组织还要切实担当起组织协调各方的重要责任。

职业院校、应用型本科高校等试点学校是1+X证书制度的实施主体，也是主要受益方，要根据职教20条精神做好以下重点工作。

一是组织专业带头人和教师团队，支持、配合、参与培训评价组织对有关“X”证书和标准的开发建设工作，提出“X”证书开发需求建议，为实施试点工作奠定基础。

二是创造条件成为“X”证书授权培训或评价站点，做好培训师资等各项条件准备，选定试点班级，协调安排教学计划，完善人才培养方案，在培训评价组织的指导和省级教育行政部门监督下开展“X”证书的培训或评价工作。

三是试点参与职业教育“学分银行”建设，有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换。

四是按照要求做好1+X证书制度试点工作的宣传、推广、总结工作，并重视加强1+X证书制度试验研究，为丰富和发展中国特色职业教育理论贡献力量。